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刘宝诉张建东等在其开垦的国有荒地种植侵犯使用权案

2018年7月10日  奉贤房产纠纷律师   http://www.htlsfx.cn/
「案情」

原告:刘宝,男,53岁,黑龙江省大兴安岭地区呼中区粮食局第四粮店工人。

被告:张建东,男,25岁,呼中区设计队工人。

被告:张建波,男,28岁,呼中区森调队职工。

1983年春,被告张建东、张建波随其父在野外开垦了一块荒地,种植土豆等蔬菜以解决家中吃菜问题。种至1992年时,两被告因上山工作等原因,仅在此地边缘种植,其余大部分地未予种植。1994年秋季,原告刘宝在听他人说此地已几乎无人种植的情况下,遂与家人对此地进行了平整。1995年春季,原告刘宝准备在平整后的土地上种植时,两被告前来阻止,说此地是其早年开垦,这几年虽然未种,但并没有放弃使用权。双方因此发生争执,后经呼中镇司法所主持调解决未果。1996年春,刘宝又准备在此地进行种植时,发现地已由两被告种上,遂向大兴安岭地区呼中区人民法院起诉,以此荒地是自己在1994年秋开垦的,被被告种植为理由,要求两被告归还此地的使用权。

两被告答辩称:此地是我们早年开垦的,后因上山工作,大部分地已经两年未种,但我们并没有放弃此地。原告去平整土地时,我们已经讲明是我们的。我们考虑原告出了一定的劳务,所以才让他种了一年。故不同意原告的诉讼请求。

「审判」

呼中区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十七条之规定,非经国家有关部门的批准,任何个人都无权对国家所有的荒地进行开垦使用。因此,原、被告未经国家有关部门批准,擅自开垦荒地,是错误的,对双方的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国民法通则》第八十一条第一款和《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定,该院于1996年6月5日判决如下:将原告刘宝,被告张建东、张建波争执的土地收归国有。

「评析」

在审理中,对此案应如何处理有两种不同意见:一种意见认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条的规定,未经县级以上人民政府批准,任何人擅自开垦国有荒山、荒地都是非法的。但鉴于本地的实际情况,居民为了解决冬季吃菜问题,普遍在野外开垦了荒地种植蔬菜,实际对土地进行了投入、使用和管理,因此,当事人为这种土地的使用权发生争执,也要妥善处理,以防矛盾激化。两被告对自己开垦的土地已几年未种,又没有任何表示未放弃的标记,说明其客观上已放弃了使用权。据此,原告要求两被告归还土地使用权是合理的,应予支持。

另一种意见认为:双方当事人的诉讼请求都不应支持,对此非法开垦的土地应依法收归国有。其理由是:既然土地管理法明文规定,对荒地的开发应经国家有关部门批准,那么,未经批准而擅自开垦的,就是非法行为。因此,如将该土地判给一方使用,显然与法律规定相抵触。法院判决采纳了这种意见,是正确的。

从双方当事人的诉讼请求表面上看,是属土地使用权范围内的纠纷。但是,按照《土地管理法》的规定,这种土地使用权的纠纷有两种表现形式和两种相应解决途径。一种是属该法第十三条规定的土地使用权争议,解决途径是先由当事人协商解决,协商解决不成的,由人民政府处理,当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可在接到处理决定通知之日起30日内,向人民法院起诉。这种土地使用权争议应先通过行政程序解决,不服的才可依法向人民法院起诉,起诉的案件性质应属行政诉讼,不属人民法院可直接受理的民事案件。另一种是属该法第五十三条规定的侵犯土地使用权的纠纷,被侵权人可以直接向人民法院起诉,为人民法院可以直接受理的民事案件。那么,从表面上,本案原告提起的诉讼,其性质应属上述两种中的哪一种呢?

法院受理民事案件,是依原告起诉所涉及的法律关系性质所定,并不取决于其实体权利是否成立和享有。本案原告起诉,是基于自己对争议的土地有使用权,并在自己作好了耕种准备的情况下,被被告所种植,据此认为自己的土地使用权受到了被告侵犯,因而要求法院判令被告退还已种植的土地。此诉讼请求所直接提出的是侵犯土地使用权并排除妨碍,没有提出要求确认此地使用权归属的问题,故按《土地管理法》第五十三条的规定,本案应属人民法院可直接受理的民事案件。

其次,从实体法关系上,双方当事人发生争议的土地属开垦的国有荒地,开垦的目的是为了解决自己的吃菜问题。但按照《土地管理法》第十七条的规定,开垦国有荒地用于农业生产的,虽然开垦行为可能会在政府批准之前,而要取得使用权,并不以有投入、管理和实际使用的行为为依据,应以县级以上人民政府批准确定其使用权为准。因此,凡未取得政府批准确定其使用权的,其土地使用权主体资格不具备,不能以土地使用权主体身份主张权利。本案原告正是如此,未经政府批准确定其该土地的使用权,其诉讼请求缺乏权利基础支持,法院应当判决驳回其诉讼请求。同时,鉴于被告的情况和原告一样,也无权主张此地的使用权,其诉讼主张也应被驳回。

第三,由于此土地本来就属国有,所以仍判决“收归国有”在逻辑上不通。根据当地的实际情况,应当判决双方当事人在未经主管部门批准确定使用权之前,任何一方不得继续予以耕种。同时,鉴于当地的实际情况,受案法院应当向有关主管部门提出司法建议,切实履行对国有土地的管理职责,并根据合理开发、利用国有荒地,解决居民吃菜困难的实际情况的原则,有条件地确定开垦者对开垦的土地的使用,变非法开垦耕种为合法开垦耕种。所以,本案双方当事人为谁有权使用争议土地,应当向主管部门申请确认。

另需要指出的是,本案既然属人民法院可直接受理的民事案件,就不存在适用《土地管理法》第十三条的规定问题,因为,该条规定的是向法院提起行政诉讼的前置程序问题。而如果适用该条规定处理本案,就应当是驳回原告的起诉,争议应由当地人民政府处理,并由人民政府一并处理非法使用土地的问题。